Un siècle de centralisation, de Reza Shah à la République islamique Les transformations qu'a connues l'Iran au cours des dernières années ont ravivé le débat sur l'avenir de la structure de l'État iranien et sur la capacité du système centralisé en place depuis près d'un siècle à répondre aux défis politiques, économiques et sociaux auxquels le pays est confronté. Alors que le débat politique se concentre souvent sur l'avenir du régime au pouvoir, plusieurs chercheurs estiment que la crise iranienne pourrait être plus profonde que la seule nature du pouvoir, dans la mesure où elle est également liée à la forme de l'État et au mécanisme de répartition des compétences entre le centre et les périphéries. C'est dans ce contexte que le fédéralisme est apparu comme l'un des scénarios constitutionnels discutés par des chercheurs spécialisés dans la gouvernance des sociétés plurielles, et non comme une recette toute faite ou un modèle pouvant être transféré automatiquement.
L'État iranien moderne, depuis l'époque de Reza Shah Pahlavi dans les années 1920, repose sur un modèle fortement centralisé, dans lequel les pouvoirs politiques, administratifs et économiques sont concentrés dans la capitale, Téhéran, tandis que les provinces disposent de compétences limitées et soumises à la supervision du gouvernement central. Ce modèle s'est poursuivi après la création de la République islamique en 1979 et s'est même renforcé sur certains aspects en raison de l'imbrication des institutions politiques, sécuritaires et religieuses, ce qui a fait que la prise de décision dans la plupart des grandes questions est restée concentrée au centre.
Le fédéralisme selon la théorie constitutionnelle : ni division, ni recette importée Les théoriciens du fédéralisme considèrent que les systèmes fédéraux sont apparus historiquement comme une solution permettant de concilier deux exigences apparemment contradictoires : préserver l'unité de l'État d'une part et reconnaître la diversité interne d'autre part. Le fédéralisme, selon Watts, ne signifie pas la division de l'État, mais une redistribution constitutionnelle des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les unités régionales, de manière à accorder à chaque niveau de gouvernement des compétences que l'autre ne peut supprimer de sa propre volonté.
Une mosaïque nationale et linguistique unique au Moyen-Orient
Cette idée revêt une importance particulière dans le cas iranien, puisque l'Iran est considéré comme l'un des pays les plus diversifiés du Moyen-Orient sur les plans national et linguistique. Outre les Persans, le pays comprend des communautés azéries, kurdes, arabes, baloutches, turkmènes, lourdes, qashqai et autres. Ces groupes sont répartis dans des régions contiguës qui possèdent souvent des particularités culturelles, linguistiques et économiques clairement définies. Les études sociologiques indiquent que la gestion de cette diversité par une centralisation rigoureuse peut entraîner une augmentation du sentiment de marginalisation politique et économique, en particulier lorsque celle-ci s'accompagne d'inégalités de développement entre les régions.
Ce qu'en disent l'OCDE et la Banque mondiale sur la gouvernance locale Les appels à la décentralisation en Iran ne reposent toutefois pas uniquement sur des considérations nationales ou identitaires, mais également sur des considérations liées à l'efficacité de l'administration publique. La littérature sur la gouvernance publiée par l'Organisation de coopération et de développement économiques et la Banque mondiale a montré que le transfert d'une partie des compétences administratives et financières aux gouvernements locaux conduit, dans de nombreux cas, à améliorer la qualité des services publics, à renforcer la responsabilité et à accroître la capacité des institutions à répondre aux besoins locaux, à condition qu'il existe des institutions constitutionnelles stables et des mécanismes de contrôle efficaces.
À quoi pourrait ressembler un État fédéral iranien
Dans cette perspective, il est possible d'envisager un modèle fédéral pour l'Iran fondé sur la création d'un certain nombre de régions bénéficiant d'une large autonomie au sein d'un seul État fédéral, tandis que le gouvernement central conserverait les compétences souveraines telles que la défense, la politique étrangère, la nationalité, la gestion de la monnaie et la banque centrale. Quant à la gestion de l'éducation, de la santé, du développement local, des infrastructures, de la police locale et de certains aspects financiers, elle serait transférée aux gouvernements régionaux élus, ce qui permettrait de rapprocher le processus de décision des citoyens.
Aucun modèle unique : Allemagne, Canada, Inde, Suisse Le cœur du fédéralisme ne réside pas dans la division administrative, mais dans le contrat constitutionnel qui garantit le partenariat entre les différentes composantes de l'État et empêche le centre de monopoliser le pouvoir. C'est pourquoi les systèmes fédéraux diffèrent considérablement à travers le monde : il n'existe pas de modèle unique pouvant être copié. Le fédéralisme allemand diffère du fédéralisme canadien, tout comme ils diffèrent tous deux des expériences indienne ou suisse, mais tous partagent le principe d'une répartition constitutionnelle du pouvoir entre les différents niveaux de gouvernement.
Des régions fondées sur la géographie plutôt que sur l'ethnicité
Dans le cas iranien, il pourrait être plus approprié que toute future division fédérale repose sur des considérations géographiques, économiques et administratives, plutôt que sur des bases purement nationales ou ethniques, afin d'éviter de renforcer les divisions identitaires. Les expériences comparées indiquent que la construction des régions sur des bases mixtes contribue à renforcer l'identité nationale commune et à limiter les risques que l'autonomie se transforme en projets séparatistes.
Les mises en garde de Linz, Stepan et Yadav
Cela ne signifie pas que le fédéralisme constitue une solution garantie à tous les problèmes de l'Iran. De nombreuses études ont averti que le succès de tout système fédéral dépend dans une large mesure de la nature des institutions politiques, de la culture constitutionnelle et du niveau de confiance entre le centre et les régions. Juan Linz, Alfred Stepan et Yogendra Yadav soulignent, dans leur étude consacrée aux « États-nations », que le fédéralisme peut renforcer la stabilité lorsqu'il s'inscrit dans un projet politique global fondé sur le partage du pouvoir et l'État de droit, mais qu'il peut rencontrer d'importantes difficultés lorsqu'il intervient dans un contexte de divisions profondes ou d'institutions faibles.
Pétrole, frontières, sécurité : les défis pratiques d'une transition fédérale Des défis pratiques apparaissent également concernant la répartition des revenus du pétrole et du gaz, le tracé des frontières administratives, la restructuration des institutions de sécurité, la définition des relations entre la justice fédérale et les tribunaux régionaux, ainsi que la mise en place de mécanismes constitutionnels empêchant les conflits entre les législations des différents niveaux de gouvernement. Ces questions ont constitué un axe majeur dans les expériences de nombreux États fédéraux et ont nécessité des années de négociations avant l'aboutissement à des formules stables.
Des réussites comparées, de Berlin à New Delhi
Cependant, l'expérience comparée offre de nombreux exemples de réussite des systèmes fédéraux dans la gestion de la diversité. L'Allemagne, la Suisse, le Canada et l'Inde ont réussi, malgré des contextes historiques différents, à développer des modèles accordant aux régions de larges compétences sans que cela n'entraîne la désintégration de l'État. À l'inverse, l'expérience espagnole, bien qu'elle ne soit pas officiellement celle d'un État fédéral, offre un autre modèle fondé sur l'octroi aux régions de niveaux variables d'autonomie tout en préservant l'unité de l'État.
Un scénario parmi d'autres, pas une fatalité
Il n'est pas possible d'affirmer que l'Iran s'orientera à l'avenir vers ce modèle, pas plus que l'on ne peut considérer le fédéralisme comme la seule option proposée pour réformer la structure de l'État. Toutefois, la littérature académique consacrée à la gouvernance des sociétés plurielles indique que la redistribution du pouvoir entre le centre et les régions constitue l'une des voies constitutionnelles auxquelles les États ont recours lorsque le système centralisé devient incapable d'absorber la diversité sociale et de parvenir à un développement équilibré.
De ce point de vue, la transition vers un État fédéral composé de régions bénéficiant d'une large autonomie ne devrait pas être considérée comme un projet visant à diviser l'Iran, mais comme l'un des scénarios théoriques possibles pour réorganiser les relations entre l'État et ses composantes, de manière à préserver l'unité du pays et à donner aux communautés locales un rôle plus important dans la gestion de leurs affaires dans le cadre d'un système constitutionnel fédéral.
Le fédéralisme en Iran : l'obstacle régional Si les obstacles internes constituent le premier défi à tout projet visant à transformer l'Iran en un État fédéral, l'environnement régional pourrait être plus complexe et plus déterminant. Le système régional au Moyen-Orient s'est constitué, depuis l'émergence des États modernes après la Première Guerre mondiale, sur la base d'États centralisés forts, et la plupart des régimes au pouvoir en sont venus à considérer tout projet de redistribution du pouvoir au sein des États comme une menace potentielle pour les équilibres existants, indépendamment de sa nature constitutionnelle ou démocratique.
L'Arabie saoudite, gardienne régionale du modèle centralisé
Dans ce contexte, l'Arabie saoudite apparaît comme l'un des principaux acteurs régionaux dont les politiques ont reposé, pendant plusieurs décennies, sur le soutien au modèle de l'État centralisé dans le monde arabe et musulman. Cette position n'était pas seulement liée à la nature des régimes au pouvoir, mais également à des considérations de sécurité régionale et au maintien de l'ordre politique qui s'est constitué après les indépendances. Du point de vue de Riyad, la stabilité de l'État central représente une condition fondamentale de la stabilité de la région, même si cela conduit à soutenir des gouvernements à caractère autoritaire ou offrant une participation politique limitée.
La politique saoudienne depuis les années 1970 s'est caractérisée par une préférence pour la stabilité politique au détriment des projets de transformation radicale, ce qui est apparu dans ses positions à l'égard de la vague des « printemps arabes ». Riyad a considéré l'effondrement des régimes centralisés en Irak, en Libye, en Syrie et au Yémen comme la preuve que l'affaiblissement du pouvoir central conduit au vide sécuritaire, à la montée des groupes armés et à l'intervention des puissances étrangères, plutôt qu'à la construction de systèmes démocratiques stables.
La crainte d'un précédent constitutionnel régional
Dans cette perspective, la réserve saoudienne à l'égard de tout projet fédéral en Iran pourrait être comprise non seulement sous l'angle de la rivalité géopolitique avec Téhéran, mais également sous celui de la crainte de voir se consolider un précédent constitutionnel dans la région fondé sur le partage du pouvoir entre le centre et les régions. Un tel modèle pourrait relancer le débat sur la forme de l'État dans plusieurs pays du Moyen-Orient caractérisés par une pluralité d'identités. La réussite d'une expérience fédérale dans un pays de la taille de l'Iran pourrait donner une légitimité politique et académique à des revendications similaires dans d'autres pays, ce qui pourrait modifier la nature du système régional qui s'est établi, pendant près d'un siècle, sur le modèle de l'État centralisé.
Cette sensibilité s'accroît du fait que le fédéralisme ne signifie pas seulement le transfert de compétences administratives, mais redéfinit également la relation entre le pouvoir central et les communautés locales et accorde aux régions des pouvoirs constitutionnels indépendants dans les domaines législatif, administratif et financier. Dès lors, sa réussite en Iran pourrait ouvrir la voie à une réflexion nouvelle sur les modèles de gouvernance dominants dans la région. Il s'agit d'une transformation que de nombreux régimes traditionnels ne considèrent pas comme une simple réforme administrative, mais comme une redistribution profonde du pouvoir politique.
Au-delà de Riyad : la Turquie et la question kurde Cette position ne se limite pas à l'Arabie saoudite, même si celle-ci représente la principale puissance arabe influente dans ce contexte. La Turquie, par exemple, considère avec prudence tout modèle accordant aux régions kurdes de larges compétences constitutionnelles, par crainte des répercussions d'un tel modèle sur la question kurde à l'intérieur de ses frontières. De même, certains États arabes qui connaissent une diversité ethnique ou confessionnelle ont tendance à considérer qu'une centralisation rigoureuse constitue la principale garantie du maintien de l'unité de l'État, alors que la littérature comparée en science politique ne considère pas la centralisation comme une condition nécessaire de l'unité nationale.
Le fédéralisme n'est plus perçu comme une antichambre de la sécession Cependant, les expériences internationales des dernières décennies indiquent que le fédéralisme n'est plus compris comme une étape transitoire vers la sécession, comme cela était courant dans les anciennes publications spécialisées, mais qu'il est devenu l'un des outils permettant de gérer les sociétés plurielles au sein d'un même État. Des pays comme l'Allemagne, la Suisse, le Canada et l'Inde ont réussi à conjuguer l'unité de l'État et une large décentralisation, tandis que d'autres expériences ont montré que le maintien d'une centralisation excessive peut, dans certains cas, contribuer à approfondir les tensions politiques et à affaiblir la légitimité de l'État lui-même.
Un test pour l'ensemble du système régional
En conséquence, le débat sur l'avenir de l'Iran ne concerne pas uniquement la capacité des élites iraniennes à accepter un système fédéral, mais dépend également de la disposition des puissances régionales à faire face à un nouveau modèle politique différent de celui qui a dominé le Moyen-Orient depuis la fin de l'Empire ottoman. De ce point de vue, la bataille autour du fédéralisme en Iran pourrait ne pas être uniquement une bataille constitutionnelle interne, mais pourrait également devenir un test pour l'avenir de l'ensemble du système régional et pour la capacité à passer du concept d'un État centralisé absolu à un État dans lequel le pouvoir est partagé entre le centre et les régions, tout en préservant l'unité et la souveraineté du pays.
